Schending inspanningsverplichting gemeente bij eenvoudig te vermijden fout | BRISK LEGAL
16027
post-template-default,single,single-post,postid-16027,single-format-standard,ajax_fade,page_not_loaded,,qode-title-hidden,footer_responsive_adv,hide_top_bar_on_mobile_header,qode-child-theme-ver-1.0.0,qode-theme-ver-11.0,qode-theme-bridge,wpb-js-composer js-comp-ver-5.1.1,vc_responsive

Schending inspanningsverplichting gemeente bij eenvoudig te vermijden fout

In de projectontwikkelingspraktijk ziet men regelmatig dat een overheidslichaam met een private partij (de ontwikkelaar) overeenkomt dat het zich zal inspannen om de benodigde planologische medewerking te verlenen aan de door de ontwikkelaar beoogde ontwikkeling. Hoewel een dergelijke inpanningsverplichting het overheidslichaam een behoorlijke (beleids)ruimte geeft, zodat niet snel sprake zal zijn van een schending daarvan, is een inspanningsverplichting zeker niet zinledig is.

Zo zal een ‘eenvoudig te vermijden fout’ van het overheidslichaam in een planologische procedure al snel tot een schending van de inspanningsverplichting leiden en (mogelijk) tot aansprakelijkheid van het overheidslichaam voor de door de ontwikkelaar geleden schade.

Dit bepaalde de Hoge Raad recent in zijn arrest van 18 november 2016. Zie over deze uitspraak mijn artikel in het tijdschrift Rechtspraak Vastgoedrecht (RVR 2017/1):

Samenvatting

De Eylaenden B.V. en de toenmalige gemeente Dirksland (hierna: ‘de gemeente’) hebben in mei 2009 een exploitatieovereenkomst/samenwerkingsovereenkomst (hierna: ‘de overeenkomst’) gesloten betreffende het gebied ‘Spuikolk’.

De overeenkomst strekte ertoe dat De Eylaenden in dat gebied voornamelijk woningen zou gaan bouwen en dat de gemeente de hiervoor de noodzakelijke planologische basis in het leven zou roepen. De bestaande bebouwing – onder meer: bedrijfsgebouwen – zou daartoe (moeten) verdwijnen. Daarbij was in de overeenkomst onder meer bepaald dat de gemeente ‘zoveel mogelijk [zal] bevorderen dat alle noodzakelijke wijzigingen en uitwerkingen van de vigerende bestemmingsplannen, de vergunningen, ontheffingen, vrijstellingen en goedkeuringen van overheidswege alsmede de nodige verkeersbesluiten, welke vereist zijn ter uitvoering van deze overeenkomst (…), verleend, genomen of vastgesteld zullen worden en de daarmee verband houdende procedures zo spoedig mogelijk zullen worden voltooid’.

De overeenkomst bevatte in art. 3.4 ook een aansprakelijkheidsbeperking, die inhield dat de gemeente ‘niet aansprakelijk [zal] zijn voor de gevolgen in het geval dat zij in haar uitoefening van haar publieke functie besluiten moet nemen, zoals naar aanleiding van te honoreren zienswijzen, besluiten van hogere overheden, gewijzigde wet- en regelgeving, die afwijken van de uitgangspunten in deze overeenkomst en/of die niet ten voordele zijn van De Eylaenden (…)’. De gemeente stelt in mei 2009 het bestemmingsplan Spuikolk met het bijbehorende exploitatieplan (hierna: ‘het bestemmingsplan’) vast. In maart 2011 vernietigt de Raad van State het bestemmingsplan, nu niet was uit te sluiten dat er al woningen in het gebied zouden worden gerealiseerd (in de eerste fase) terwijl de aldaar aanwezige bedrijvigheid nog niet was geëindigd en bouwvoorschriften over de geluidbelasting (vanwege die bedrijvigheid) op de nieuw te bouwen woningen ontbraken (ABRvS 30 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP9579).

De gemeente had bij de vaststelling van het bestemmingsplan onvoldoende rekening gehouden met de geluidsbelasting van de al aanwezige bedrijven, terwijl zij wist (of had kunnen weten uit – onder meer – ingediende zienswijzen) dat dit mogelijk negatieve gevolgen zou hebben voor de ontwikkeling. Het bestemmingsplan werd uiteindelijk ook om die reden vernietigd, terwijl deze vernietiging (relatief) gemakkelijk voorkomen had kunnen worden wanneer de gemeente tijdig akoestisch onderzoek had laten uitvoeren en – naar aanleiding daarvan – een passend bouwvoorschrift had opgenomen in de voorschriften van het bestemmingsplan. De gemeente heeft uiteindelijk afgezien van reparatie van het bestemmingsplan, nu de verwachte opbrengst van de nieuwe woningen zo laag zou uitvallen dat het plan niet (langer) exploitabel was, mede doordat de gemeente ook niet bereid was in het exploitatietekort bij te dragen. De Eylanden maakt vervolgens een procedure bij de burgerlijke rechter aanhangig jegens de gemeente, waarin zij (i) een verklaring voor recht vordert dat de gemeente toerekenbaar tekort is geschoten in de nakoming van de op haar rustende inspanningsverplichting en (ii) schadevergoeding op te maken bij staat. De rechtbank wijst de vorderingen af, maar het Hof Den Haag wijst deze toe.

Hof: Het hof oordeelde dat sprake was van een ‘eenvoudig te vermijden fout’ bij de vaststelling van het bestemmingsplan en daarmee van een tekortschieten in de nakoming van de op de gemeente rustende inspanningsverplichting om de voor de door De Eylanden beoogde ontwikkeling noodzakelijke planologische basis in het leven te roepen. Ook oordeelt het hof dat de gemeente zich niet kon beroepen op de in de overeenkomst opgenomen aansprakelijkheidsbeperking, nu het bestemmingsplan niet is vernietigd als gevolg van een van buiten komende oorzaak, maar als gevolg van de door de gemeente gemaakte ‘eenvoudig te vermijden fout’. De gemeente gaat in cassatie.

HR: De Hoge Raad verwerpt het cassatieberoep zonder nadere motivering op grond van art. 81 lid 1 RO.

Wenk

In de projectontwikkelingspraktijk ziet men regelmatig dat een overheidslichaam (veelal een gemeente) met een private partij (een ontwikkelaar) contractueel overeenkomt dat het zich zal inspannen om de benodigde planologische medewerking te verlenen aan de door de private partij beoogde ontwikkeling. Daarbij neemt het overheidslichaam in de regel wel op dat die (inspannings)verplichting zijn publiekrechtelijke verantwoordelijkheid onverlet laat en dat het niet aansprakelijk is voor eventuele schade die de private partij lijdt op het moment dat de benodigde planologische medewerking niet wordt verleend.

In de praktijk biedt een dergelijke inspanningsverplichting een zekere (beleids)ruimte aan het overheidslichaam. Het niet meewerken aan de door de private partij(en) beoogde ontwikkeling leidt dan ook niet snel tot een schending van de op het overheidslichaam rustende inspanningsverplichting en aansprakelijkheid. Indien het overheidslichaam op het moment van besluitvorming oordeelt dat de beoogde ontwikkeling niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, dan behoeft zij daaraan (in beginsel) geen (planologische) medewerking te verlenen (zie ABRvS 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1052BR 2014/7). Het betreft ‘slechts’ een inspanningsverplichting en geen resultaatsverplichting.

Het overheidslichaam zal – wanneer zij geen planologische medewerking verleent aan een bepaalde ontwikkeling – wel moeten motiveren waarom zij zijn medewerking daaraan – ondanks de op hem rustende inspanningsverplichting – onthoudt. Dit kan bijvoorbeeld zijn omdat tijdens een bestemmingsplanprocedure feiten en belangen (van derden) naar voren zijn gekomen, die de gemeente uiteindelijk doen besluiten om het benodigde bestemmingsplan of de wijziging daarvan niet vast te stellen. Bij de besluitvorming hierover moet het overheidslichaam wel de overeenkomst met de private partij(en) betrekken (zie ABRvS 8 september 2004, AB 2004/458 (Hogesnelheidslijn-Zuid).

Dat een inspanningsverplichting niet zinledig is en dat de schending daarvan wel degelijk tot aansprakelijkheid van het overheidslichaam kan leiden bewijst deze zaak. In deze zaak oordeelde het Hof Den Haag namelijk dat wanneer een overheidslichaam in een planologische procedure een ‘eenvoudig te vermijden fout’ maakt en die fout ertoe leidt dat er geen (onherroepelijke) medewerking (meer) wordt verleend aan de beoogde ontwikkeling (causaal verband), er sprake is van een schending van de op het overheidslichaam rustende inspanningsverplichting. Ook kon het overheidslichaam zich in dit geval niet op een contractuele aansprakelijkheidsbeperking beroepen. De Hoge Raad laat dit oordeel in stand.

Of sprake is van een ‘eenvoudig te vermijden fout’, hangt af van de omstandigheden van het geval. Uit het arrest van het hof kan afgeleid worden dat daarvan in elk geval sprake is, indien het overheidslichaam wist of had kunnen weten (bijvoorbeeld naar aanleiding van ingediende zienswijzen) dat aan bepaalde materiële aspecten – zoals in dit geval: de milieuzonering – aandacht besteed moest worden en het dat niet gedaan heeft. Ook een fout op procedureel gebied – zoals het niet in acht nemen van de eisen ter zake de terinzagelegging en bekendmaking (zie Rb. Zwolle 11 februari 2004, ECLI:NL:RBZWO:2004:AO8924 (Noordoostpolder)) – zal al snel als een ‘eenvoudig te vermijden fout’ worden aangemerkt.

Indien sprake is van een ‘eenvoudig te vermijden fout’ betekent dat echter nog niet automatisch dat het overheidslichaam ook aansprakelijk is voor de schade die de ontwikkelaar lijdt als gevolg van het niet (kunnen) doorgaan van de beoogde ontwikkeling. Daarvoor is het immers noodzakelijk dat sprake is van een causaal verband tussen de fout van het overheidslichaam en die schade en bovendien moet de fout dusdanig ernstig zijn dat het overheidslichaam zich niet kan beroepen op enige exoneratieclausule. Of een beroep daarop mogelijk is, hangt onder meer af van de redactie van de exoneratieclausule.

In het onderhavige geval ging het om een exoneratieclausule die volgens de gemeente aldus moet worden uitgelegd dat de gemeente niet aansprakelijk was indien het ‘door van buiten komende zaken als zienswijzen, mis zou kunnen gaan’ en daarvan was volgens het hof geen sprake. Indien de gemeente de ‘eenvoudig te vermijden fout’ niet had gemaakt, dan had de gemeente een passend bouwvoorschrift kunnen opnemen in het bestemmingsplan en zou dit niet vernietigd zijn.

Zou de exoneratieclausule in dit geval ruimer zijn geformuleerd (en dus niet enkel zijn beperkt tot van buiten komende oorzaken), dan zou een beroep daarop mogelijk wel zijn geslaagd (zie bijvoorbeeld Rb. Zwolle 11 februari 2004, ECLI:NL:RBZWO:2004:AO8924 (Noordoostpolder). Zie anders: Rb. Overijssel 16 maart 2016, ECLI:NL:RBOVE:2016:1118).